关于深化空间革命 有序推进城中村改造的实施意见(公开征求意见稿)

　　城中村改造是推进人与自然和谐共生的中国式现代化的重大部署，是中央推进的“三大工程”之一，是落实省委“百千万工程”的重要内容，是建设人民城市的重要举措。为深入贯彻落实《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》(国办发〔2023〕25号)、自然资源部《关于开发低效用地再开发试点工作的通知》(自然资发〔2023〕171号)有关工作部署，稳步推进城中村改造，加快盘活存量建设用地，推动要素市场化配置综合改革，率先转变超大特大城市发展方式，结合东莞实际，制定本意见。

　　一、总体要求

　　(一)指导思想

　　全面贯彻落实党的二十大精神，坚持稳中求进、以进促稳、先立后破的总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，坚持以人民为中心，以国土空间规划为统领，推动实施空间革命，有力有序有效推进城中村改造，推动低效用地再开发，促进各类要素双向流动，有效降低社会交流成本，重构城市空间格局，提升城市生活品质，推动东莞经济实现质的有效提升和量的合理增长，增进民生福祉，保持社会稳定，打造东莞特色的城中村改造模式，满足人民群众的深切期盼。

　　(二)工作目标

　　——到2025年，政府主导构建“大中小圈”的城中村改造体系全面形成，形成系统性的城中村改造工作机制、支持政策、技术方法和管理制度，首批城中村试点项目全面动工建设;

　　——到2030年，有力有序有效推进城中村改造，消除城中村各类安全风险隐患，城市生态宜居水平显著提升、基础设施体系更加完善、安全韧性能力稳步增强，生产、生活、生态空间“三生融合”;

　　——到2035年，建设起宜居、韧性、智慧的现代化城市，形成城市全周期高质量可持续发展的城中村改造特色化道路与东莞样式。

　　(三)工作原则

　　1.以人为本，公共优先。坚持人民城市人民建、人民城市为人民，坚持最大公约数原则，把维护最大多数群众根本利益作为推进城中村改造工作的出发点和落脚点。明确城中村改造的公共利益属性，确保改造公共利益优先，针对人民发展需要、城市发展瓶颈，将城中村改造与保障房建设、城市配套完善、产业结构提升、乡村振兴有机结合。

　　2.摸清底数，系统谋划。深刻把握超大特大城市发展规律，全面摸底全市城中村改造资源与诉求，综合施策，坚持政府主导，成熟一个、推进一个,实施一项、做成一项。优化顶层设计，避免“就改造论改造”，从空间规划、土地利用、资金管理、城市经营、利益分配、住房建设、产业转型等多维度，形成系统性改造体系。

　　3.依法依规，攻坚克难。加快推进城中村改造立法，确保有法可依、有章可循。坚持政府主导，构建城中村改造全流程政策体系，建立高效闭环工作机制，强化政府前端服务，积极引导市场有序参与。 坚持问题导向、目标导向，以法治思维破解城中村改造“两违”、留守户处置难题。

　　4.共识共赢，良性循环。强化宣传引导，推动全市上下一心，最大程度调动全社会积极性，推动城中村改造成为东莞未来发展的最大共识。加快构建全国统一大市场，着力破除各种形式的地方保护和市场分割，建立“时间+空间”滚动开发模式，推动乡村振兴，促进村集体可持续发展，保障多元利益均衡，以拆成地、以地引产、以产塑城、以城留人，实现城市能级提升、人与城市良性发展。

　　二、系统谋划，分类有序改造

　　(四)构建“大中小圈”城中村改造体系

　　强化空间引导、功能引导和时序引导。市级统筹编制城中村改造专项规划、城市更新专项规划，划定城中村空间范围，锚定我市未来10年城中村管控的基本底盘即“大圈”，明确改造目标、改造策略、改造规模。基于“大圈”选定近5年城中村改造集聚空间，实施统筹连片改造开发，确定“中圈”范围，框定五年行动方案，编制片区统筹规划。基于“中圈”，根据改造紧迫性、成熟度、重要性，依据“总量控制、结构合理、供需平衡”的原则，合理确定居商用地和工业用地出让规模、时序、节奏和结构，遴选每年度实施的城中村改造项目为“小圈”范围，镇街(园区)编制年度计划，确定年度改造项目库，拆除新建类项目编制单元规划，整治提升以及拆整结合项目由市镇联动编制“一村一策”实施计划，作为面向年度实施项目的改造和设计方案。建立中圈、小圈动态调整机制，以落地实施为导向对城中村项目时序进行滚动更新。拆除重建类城市更新项目必须纳入“大圈”范围。

　　(五)“拆、治、兴”分类实施

　　采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，按照特大城市标准有力有序有效推进城中村改造，“需拆就拆、应整尽整”。强化城市体检，加强城市体检与城中村改造的深度融合，推动城中村改造实现耕地集聚、基础设施能级提升、公共空间优化升级、产业片区改造提速、居住空间优美适宜、历史文化价值彰显，补齐城市发展短板。强化城市安全，对城中村的消防安全、公共卫生安全、建筑安全、停车问题、住房安全等隐患逐一排查，整改中逐一做好各项底线保障。推动土地全域综合整治，盘活存量建设用地、闲置用地，清理违法用地，整合土地资源要素，一体化打造生产、生活、生态相融共生的复合空间，推动城市功能完善、结构合理。

　　(六)分类打造新型社区

　　强化市级统筹，通过集中改造现状居住为主的旧城、旧村，完善城市功能，打造生活便利、环境优美、管理有序的新型城市社区，以提升大城区首位度和城市重要节点综合配套能力为核心，重点推进大城区鸿福路以及东莞大道交叉形成的黄金双轴区域，谋划一批城市社区型城中村项目，统筹未来社区、完整社区、现代社区创建工作。通过集中旧厂、旧村、旧城的连片拆除重建，开展低效用地盘活整治，重塑空间结构，引导形成配套集中、功能齐备的新型产业社区，推动老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇提质增效，谋划一批产业社区型城中村项目，打造产业地标。强化分类管理，新型城市社区严格按照高标准开发建设，相关标准按照规划管理技术规定执行，新型产业社区强调弹性管理，结合“一园一策”塑造高品质产城空间。新型产业社区片区统筹规划方案由市进行高位把关，合理谋划和安排园区的绿地系统、体育设施用地、公共停车场用地、公共交通系统等，不设置最低指标要求，园区片区统筹规划方案经市政府专题会审议同意后，后续项目或地块选址评估编制或控规调整，不再重复校核上述相关指标。新型产业社区教育设施可按照黄金双轴区域设施标准、中小学学位在全镇内平衡配置，幼儿园可结合保障性住房以独立占地不分宗方式建设。新型产业社区城中村项目以保障性住房形式集中配置宿舍，单宗工业用地不再配置宿舍，规划配租型、配售型保障性住房分别按照不低于0.3、0.5个车位/100㎡计容建筑面积配置停车位，规划可分割、不可分割工业项目分别按0.4、0.3个车位/100㎡计容建筑面积配置停车位，允许产业园区对停车位整体统筹、集中配置，新型产业社区用于拆迁补偿安置的产业项目可按照0.3个车位/100㎡计容建筑面积配置停车位。强化重点项目包保服务、跑出“加速度”，针对城中村专项借款44个首批项目，形成挂图作战机制，建立规划谋划、资金筹集、拆迁谈判、项目审批、招投标建设、招商运营全流程管控，力争形成城市社区和产业社区的试点突破。

　　(七)强化城中村规划实施改革

　　探索国土空间规划管理新机制，通过“片区/管理单元—街坊/地块”，建立逐级深化、上下贯通的规划编制、传导、管控体系，以片区统筹/管理单元衔接总体规划、详细规划，探索通过在总规层面实行底线管控约束，在管理单元层面落实要素传导和依据功能分区实行差异化准入，在街坊地块层面实行地块的开发控制，实现对项目落地实施的全过程管控。落实我市国土空间规划实施管理改革，探索城中村改造单元规划等专项详细规划或规划综合实施方案等多类型详细规划，经法定程序审批后，纳入“一张图”管理，作为规划许可依据。现代化产业园区统一编制片区统筹规划，针对近期实施地块融合资源配置、规划管控、城市设计或地块包装等各项内容，强化开发建设实施性，确定项目开发路径和实施时序，符合片区统筹且属于当年谋划实施的产业类项目、保障性住房项目、各类基础设施项目，按简易报批方式审批，涉及控制性详细规划调整的均按局部调整处理，涉及工业保护线调整的按局部调整处理。新型产业社区城中村项目参照市重大项目进行管理，享受市重大项目规划编制、调整的相关政策倾斜。强化生产、生活、生态三生空间的规划体系建设，坚持产业规划、空间规划、运营规划三位一体，改变过去单个项目规划建设自平衡的做法，以城中村改造片区为空间尺度，以空间为载体、多专业协作、多部门协同，系统谋划、连片整备、集中配套、综合开发，建设产业空间与城市空间融合的现代化城市社区和产业社区。

　　三、以人为本，重构改造流程

　　(八)充分尊重群众意愿

　　坚持先谋后动，保障村民合法权益。城中村启动需征求村民意愿、且取得改造范围(含拆除范围、整治范围)内权益土地面积和人数占比均达80%以上的书面同意，并经农村集体经济组织表决同意后方可推动实施。改造过程中要充分听取村民和农村集体经济组织对改造方案、征收补偿方案、集体资产处置等的意见,保障村民知情权和参与权。

　　(九)加强政府“统筹做地”

　　强化政府把控土地一级市场，镇街(园区)政府或其委托的市属企业、镇街(园区)属企业可作为做地主体，完成城中村改造项目的前期土地整理、征地拆迁(补偿)、场地平整等工作后，将土地统一交由政府收储或交由政府公开招引实施主体。涉及以政府“统筹做地”方式处理补偿安置费用与补偿物业给付实际使用人等相关权益方，可按照城市更新补偿安置相关规定对税务事项进行处理。镇街(园区)作为前期工作的统筹主体，要加快建立“指挥部+服务机构”协同推进机制，抽调镇街园区各有关部门，村集体两委干部，每个项目成立指挥部，会同专业服务机构，开展基础测绘、规划方案编报、补偿方案拟定、拆迁谈判等土地整理前期工作。专业服务机构前期工作服务应明确工作内容、验收标准、服务期限、费用结算、退出机制等。前期工作实行限时完成、限时退出，服务期限原则上不超过一年，到期按工作量由采购方及时结算或在后续明确开发实施主体后纳入前期工作成本予以结算，服务期限到期、但工作内容未完成，改造项目需继续采购专业技术服务的，按规定重新采购。

　　(十)择优确定实施主体

　　深化公平公开的改造体系，以改造单元为基本单位，形成政府收储、公开实施主体招引、权利人自改等三种模式。采取政府主导的改造和供地模式，政府主导完成土地整理后，将单元内土地收储入库，经营性用地公开招拍挂出让。实施城中村公开招引实施主体模式，政府在公开交易方案中明确改造开发条件(单元规划方案、区片容积率、区片地价起始价等)，改造项目拆赔方案取得改造项目范围内物业权利人的人数80%以上书面同意后，在市公共资源交易平台以公开竞价方式招引实施主体(拟土地受让方)，实施主体限期通过收购归宗、作价入股或者权益转移等方式完成土地整理后，办理土地出让和产权登记。除促动工存量项目、补丁式改造项目、政府收储项目或市政府一事一议批准项目外，禁止单纯工改居项目。

　　(十一)高效推进要约收购

　　公开招引实施主体的城中村改造项目，在挂牌前，可由政府项目指挥部与各权利人实施前置签约，签订带履行条件的合同，明确待挂牌引入实施主体、完成权益转移、转为正式要约收购合同后，由实施主体履行合同。市公共资源交易中心发布确定实施主体公告后，实施主体应于6个月内完成要约收购权益土地面积合计占比与人数合计占比达到90%及以上;要约收购期限届满，要约收购权益土地面积合计占比及人数合计占比仍不足100%的，经协商无法达成一致意见的，可按规定进行单元切割、集体收回和政府征收。

　　(十二)坚持实施净地出让

　　城中村改造范围内土地权利清晰、改造范围内所有权益人安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、规划条件明确、具备动工开发所必需的其他基本条件的，可实施净地出让。城中村改造项目已签订的搬迁补偿协议的权益土地面积和人数占比均超过90%，剩余未签约部分经协商无法达成一致意见，为维护和增进社会公共利益，推进国土空间规划的实施，各镇街(园区)可提请市人民政府，按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，对未签约部分土地及房屋依法实施征收。未签约部分经市政府征收后符合“三地”要求的，可协议出让给改造项目实施主体。涉及未签约部分属于违法建筑的，由属地政府依法依规拆除，整体实施净地出让。

　　四、依法依规，破解改造难题

　　(十三)加快推进立法进程

　　尊重城中村改造的公共利益属性，严格依据国家、省、市法律法规，加快推进我市城中村改造条例立法工作，加强现有法规的整合完善，在政策体系逐步完善集成的基础上，加快转化为法律保障。探索制定城中村改造土地及地上房屋征收依法申请强制执行情形，细化强制征收类别，完善行政裁决、司法裁决、政府强制执行机制。城中村改造通过系统谋划、统筹实施，在各环节公开征求意见、取得大多数权利人同意与公众支持，保障绝大多数人利益，彰显公共利益属性，提升综合环境，完善城市功能配套，拓展城市发展空间，推进城市空间利用更高效、更高质，促进国民经济和社会发展。

　　(十四)严格落实农房管控

　　规范农民房管理，严格按照符合一户一宅、符合规划建设要求、符合登记确权要求加快推动不动产权发证，对于不符合发证条件的，允许通过拆除超建违建、集体调整规划等手段规范管理、合法化后予以确权发证。农民房建设严格以《东莞市农民安居房管理办法》为标准，统一规范建设形态、体量和风貌管控。城中村改造拆除新建范围内的农民房鼓励以全市统一的补偿安置成本核算指引形成高度共识，积极参与改造实施，形成规范高质量物业权益。集体土地已纳入城中村改造“小圈”拆除新建范围，统一纳入农房禁建区，禁止改建、重建或新建农房;对于条件尚不成熟、近期无计划实施拆除新建的范围，按农房管理规定纳入限建区或可建区。对已纳入农房禁建区且已纳入城中村改造拆除新建范围已批未建农房，充分尊重村民意愿，通过置换宅基地、安置房、有偿退出等方式，妥善解决村民安置问题。充分考虑城市发展弹性，根据规划调整变化、重大重点项目谋划推进进度，定期对“农房禁建区、限建区和可建区”范围进行滚动更新，并按规定程序批准后公布。

　　(十五)严厉打击“两违”

　　坚持“有违必拆、有乱必治”，严格依法依规，以联合执法拆除违法建筑为主抓手，全力治理城中村改造“两违”沉疴痼疾，规范土地管理和规划建设秩序。建立“两违”快速处理机制，涉嫌非法买卖或转让土地等刑事范围的，依法移送公安部门追究刑事责任。对于影响国土空间规划实施、存在消防安全、建筑安全、公共安全等恶劣影响且无法采取改正措施消除影响的违法建筑，为维护公共利益，结合改造方向，鼓励属地政府拆除违法建构筑物;违法建构筑物属于集体性质的，镇街政府应给予统筹指导和支持措施，按照《城乡规划法》等要求依法依规处理，集体经济组织应落实清退使用，切实维护公共利益和社会稳定。

　　(十六)规范认定合法权利

　　城中村改造范围内土地和房屋，以不动产登记成果和用地批准文件作为法定权属认定依据。未经依法登记或者未经依法批准建设的建构筑物和所占土地，属于集体土地的，权属人可认定为集体经济组织，经集体表决和协商一致的，可由集体经济组织统筹签订土地补偿协议，集体经济组织结合历史协议约定和相关法律法规包干处理补偿安置费用与补偿物业给付实际使用人等相关权益方，可按照城市更新补偿安置相关规定对税务事项进行处理。

　　(十七)优化完善补偿标准

　　探索创新货币补偿、实物补偿等多种形式的征拆补偿和安置方式，拓展实物补偿(商品房、保障房、安置房)的途径，促进城中村改造有效实施。严格依法依规全面清理打击违法用地、违法建筑，逐步强化合法与不合法用地(建筑)差异化补偿，遏制非法牟利和拆迁协商过程中超额索求赔偿、恶意寻求非法利益。改造物业非具完整合法权益的，物业权益人同意按照市镇国土空间规划实施改造且同意属地政府制定的统一补偿安置条件的，可同意其按照不高于改造片区或项目范围内同等形态、体量物业的补偿安置条件签订补偿协议;物业权益人不同意按照市镇国土空间规划实施改造、不同意属地政府制定的补偿安置条件的，可循法定途径解决。所有进入行政救济程序涉诉的物业不再以原补偿安置协议为基础进行协商谈判、不再按照改造项目补偿安置方案进行补偿，严格按生效法律文书进行赔偿;经行政机关确认为违法建筑的，坚决予以拆除、不予赔偿(生效法律文书明确的相关补偿费用除外)。

　　(十八)优化集体收益分配

　　鼓励村集体经济组织在城中村改造中发挥主动性作用，建立农村集体资产分红与城中村改造投入挂钩机制，未来三年原则上集体经济组织每年需将农村集体资产收入不低于10%投入旧村整治活化或现代化产业园区建设;涉及城中村改造，集体经济组织需将城中村改造的集体补偿收益总额不低于50%投入旧村整治活化或产业空间建设，集体经济组织每年分红总额建议不超过每年投入旧村整治活化或现代化产业园区建设额度的30%，以促进村居综合环境明显改善、保证村集体经济可持续发展。纳入城中村改造“大中小圈”范围，集体经济组织同意并实施改造(含拆除新建、整治活化、拆整结合)的，改造项目考核优秀，可增加5%的分红比例;未完成年度实施改造任务的，村集体资产分红在上一年分红比例基础上按每年20%递减。

　　五、加强保障，推动改造落地

　　(十九)加大资金支持

　　充分用好中央补助资金、城中村专项借款、专项债等支持，积极发挥财政资金的乘数效应。进一步强化国企投资，有力推动国资央企聚焦主责主业，优化国有资本布局结构调整，遏制盲目投资冲动，减少低效无效资本的占用，鼓励国有资本积极扩大在城中村改造中的有效投资，切实发挥在加快形成新质生产力、增强发展新动能中的引领作用，切实充当好国民经济稳定器、压舱石。以公开择优原则选择资金实力雄厚、信用等级好、改造经验丰富的优质企业作为改造实施主体，发挥其综合开发优势，借助其市场融资优势，推动改造资金投资落地。建立“资金、空间、项目”三位一体的投资机制，将资金支持转化为具体的落图落宗的有效项目，按图作战，每个环节推动形成实物投资量。

　　(二十)强化组织保障

　　建立一把手负责的城中村改造工作机制，组建由镇主要领导挂帅、跨部门的城中村改造指挥部，按园区管委会形式，实体化运行。镇街成立征地拆迁专职机构，由党委副书记牵头分管，建立专职拆迁机构、拆迁队伍，全面统筹拆迁工作。建立人选选拔优先机制，对敢于创新突破、发挥重要作用的干部予以重点关注、重点培养、优先选拔;对阻挠项目推进或充当保护伞的公职人员，经镇街核实后，由所在单位约谈、批评教育，影响严重的，予以全市通报批评、查处。逐步推进公职人员非商品房物业申报制度，实现公职人员物业信息全收录，稳步推进公职人员在城中村改造中发挥先锋模范带头作用。公职人员要冲在一线，敢想敢闯、担当作为，带头签约、带头腾空、带头拆房，积极发动亲友、同事以及普通党员群众参与改造。

　　(二十一)强化党建引领

　　充分调动各级党组织的力量，搭建党群联动机制，切实发挥党支部战斗堡垒和党员先锋模范作用。把城中村改造作为“一把手”工程来抓，各级主要领导要切实担起第一责任人责任。强化城中村“两委”班子建设，发动广大党员参与改造的积极性，通过成立临时党支部等方式参与城中村改造动迁、征收等关键环节。加强“两新”组织党员管理，充分发动城中村外来务工党员作用。

　　(二十二)强化司法保障

　　改革依法治市考核评分机制，鼓励政府通过司法手段解决处理城中村改造难题。支持推动法律援助、法律咨询参与城中村改造各环节，调处群众矛盾、历史问题，普及法律基础知识，引导合理认知，助推改造项目顺利实施。建立和完善矛盾纠纷多元化解机制，促进人民调解、行政调解、司法调解联动，深化诉讼与调解、行政复议等非诉讼纠纷解决方式的衔接。相关权益人在城中村改造中申请行政救济的，相关部门要切实全面保障其合法权益。

　　(二十三)强化考核保障

　　各相关部门应按照职责分工，加强对城中村改造的工作指导和主动服务。把城中村改造列为相关条线、街镇领导班子绩效考核的重要内容，设置单独考核分数。对镇属企业实施的改造项目，由镇街城中村改造现场指挥部会同镇街资产管理部门进行专项考核，并纳入镇属企业总体业绩考核方案。对市级国有企业实施的改造项目，由镇街政府汇总相关企业推进落实情况后，报送市城中村改造指挥部与市国资管理部门。

　　(二十四)强化宣传保障

　　加强示范引领和舆论引导，建立健全城中村改造先进案例、典型事迹的发现、培养、选树机制，挖掘优秀事迹、人物、经验。运用各类媒体加大对优秀改造项目和典型案例的宣传报道力度，推广经验做法和创造性实践，形成比学赶超的生动局面。积极推动突出成果作为引领区建设示范内容，向全市覆盖推广。加强信息互动传递，提升群众参与度、获得感，增强改造幸福指数，营造全社会共同推动的良好氛围。